加快完善法律体系建设 推进政府绩效审计
经济支部 黄格成

       一、政府绩效审计的概念
       政府绩效审计是国家审计机关及审计人员运用现代审计技术方法和科学、规范的评价指标及合理的评价标准，客观、系统地对政府公共受托责任履行情况，即政府职能部门对公共资源和公共资金管理、使用行为过程及效果的经济性、效率性和效果性进行独立的评价、监督及建议。绩效审计不仅是对公共资源、公共资金管理、使用情况进行评价与监督，根本意义是以公共资源、公共资金投入效果为最终目标，考核政府公共受托责任的实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，以及强调公共收支管理中的目标、结果及其有效性情况，是体现公共财政面向结果的一种管理理念和管理方式。目的在于提高政府投入的管理效率、资源和资金使用效益，提高政府管理和公共服务水平。
       二、绩效审计是社会发展的必然要求，是审计事业发展的未来和方向
       作为政府管理的一种有效工具——审计，是社会发展的产物，审计的方式及内涵必然随着社会的发展进步而不断变革完善。自1983年审计机关成立以来，审计机关积极发挥“免疫系统”功能作用，以财政财务收支真实性、合法性为重点审计内容，把揭露和查处经济领域中的违法违规问题作为首要任务。27年来全国各级审计机关共审计单位400多万个，为国家财政增收节支5300多亿元。
       但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立，过去单纯的财政、财务收支真实性、合法性、合规性的审计已经不能适应形势发展变化的要求。其一，由于我国改革开放的不断发展深入，随着建设服务型责任政府观念的转变，特别是随着我国公共财政体制的逐步建立，以及预算管理体制改革、国库集中支付、政府采购、会计集中核算、公务卡支付等一系列财政管理措施出台，管理使用公共资源和公共资金的部门、单位违法违规的现象逐步减少。同时，为不断满足经济建设、社会事业和人们需求的快速发展的需要，新的财政金融政策不断出台，新的商业方式和商业资金平台不断增加，承诺担保、土地抵押、重大资金重组、风险担保等财政事项不断涌现，传统审计已不能满足各级党和政府宏观决策及人大进行监督的要求。其二，审计署2009年提出构建财政审计大格局战略，并提出财政审计的总体思路是“揭示问题、规范管理、促进改革 、提高效益、维护安全”。这一思路以阶梯式方式从5个方面对财政审计工作提出了要求。“揭示问题”是财政审计的基本职责；“规范管理”是敦促使用公共资金的部门、单位和个人必须严格依法办事；“促进改革”就是要从政策、体制、机制和制度层面提出科学、合理的建议，促进相关单位进行改革；“提高效益”就是不仅要审计公共资金使用是否真实合法，还要审计其使用的效益、效果；“维护安全”就是审计机关必须站在国家经济安全的更高层次上发挥“免疫系统”功能。对上述分析，可以清楚地发现，传统审计无法实现构建财政审计大格局战略和财政审计总体思路的需求。第三，预防官僚主义的艰巨性和对审计技术方法要求的复杂性，使得传统的财政财务收支审计无法满足公众对官僚主义实施有效监督的要求。第四，根据西方发达国家绩效审计经验，绩效审计能给国家带来巨大的效益。如英国某审计报告指出：绩效审计平均每年能产生4亿英镑的效益，每花费1英镑的审计成本，将会直接给社会带来8英镑的节约。我国当前正处于社会经济快速发展时期，而我国资源相对短缺，开展政府绩效审计对于避免资源浪费，提高管理水平和公共资金使用效益，促进经济健康可持续发展具有重要的现实和历史意义。
       为适应世界审计发展变革的需要，同时也是认真贯彻落实温家宝总理“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的指示精神，审计应按照公共管理和公共财政改革的要求调整职能，加快从以财政财务收支真实性、合法性为重点的传统审计，向以关注管理、效益、制度、机制、安全为重点的绩效审计转变。大力推进绩效审计，加强绩效评价和分析，检查政策执行及其目标的实现情况，分析有关问题产生的根源及其可能造成的损失或后果，从宏观层面的体制、机制、制度提出建议。推动传统审计向现代审计升级转型，是顺应时代潮流，实现审计自身改革的必然要求，也是审计事业发展的未来和方向。只有这样，才能在“实现科学发展”的道路上发挥审计的建设性作用。
       三、当前我国政府绩效审计面临的主要问题
       当今世界审计处在以绩效审计为中心的现代审计阶段，绩效审计在一个国家或地区的重视与运用广度和深度，成为衡量该国或该地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志。西方经济发达国家从上世纪60年代开始开展绩效审计以来，国家审计就相应地进入了以绩效审计为中心，绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。但是，在我国（市）由于开展绩效审计时间不长，绩效审计工作仍处于发展的初级阶段，加上存在主客观多种因素的制约，全面落实《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出的“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”的任务，面临诸多困难。
       （一）审计监督体制存在缺陷
       西方经济发达国家的政府绩效审计属于立法型模式，在体制方面强调审计的独立性，我国的审计监督体制采用的是行政监督模式，审计在体制上的独立性会受到影响。各审计机关实行双重领导体制，即同时接受本级人民政府和上一级审计机关的领导。特别是审计机关的人事、财权、物权均归地方政府掌管。审计机关在公布审计报告之前必须先提交政府审查，经政府同意后，再以政府的名义向同级人大汇报，这种监督模式势必大大降低了审计披露问题的力度，制约了绩效审计的发展，绩效审计难以对政府的管理活动全面、客观、公正、独立地进行评价。
       （二）绩效审计法律体系不完善
       绩效审计的特征，要求它必须在具有明确授权的基础上运行。而我国目前有关绩效审计的法律法规很不健全，并且缺乏专门的绩效审计规范。我国2006年新修订的《审计法》涉及到了绩效审计。在第一条中增加了“提高财政资金使用效益”，这反映了绩效审计被放到了相当重要的位置。但如何实施政府绩效审计以及绩效审计的具体对象是谁，审计的范围包括哪些等等诸多方面均无明确规定。现行的国家审计准则主要是针对财务审计进行规定的，虽然有的准则强调了要关注绩效审计，但仍局限于财政财务资金收支的效益性，没有涵盖绩效审计工作的全部范围，其实质仍然是对财务审计的要求。
       （三）绩效审计的评价标准难以确定
       绩效审计中最大的难题是难以找到合适的衡量、评价效益好坏的评价标准。政府公共部门的经济活动、管理活动的效益既有经济效益，又有社会效益。经济效益的评价可以运用价值指标，而社会效益无法量化，需运用定性标准，这就需要分析各个被审单位或项目的具体情况，以此来进行综合评价。因此，绩效审计评价标准的不确定性必然使绩效审计出具客观性评价意见遇到很大难题。同时，不同的部门和单位以及不同的项目之间，由于功能、性质的不同而有着完全不同的特点，公共支出项目，从区域、规模、类别均有不同。如生态环境的治理、水利工程项目等，难以在短期内见到可以用数字描述的效益，这就使得审计人员在作出审计评价时难以形成一致的结论，因此无法有效开展绩效审计工作。
       四、推进绩效审计的建议
       《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》提出，要整合资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险。促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为根本目标来开展财政审计工作，并提出：到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。随着财政审计大格局战略提出，我国政府绩效审计工作如何适应新形势社会经济发展的需要，已成为审计机关和审计工作者必须直接面对的现实问题。下面借鉴西方经济发达国家和我国江苏、深圳、海南等绩效审计工作开展较好地区的经验，就如何推进有中国特色社会主义绩效审计工作提出几点意见。
       （一）加快完善法律体系建设，为实现政府绩效提供法律保障
       我国国家审计制度源于《宪法》，现行《宪法》将审计对象仅仅限于财政财务收支方面，在法律层面上一定程度限制了绩效审计的发展。我国2006年修订的《审计法》虽然提出了对有关“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，但是，一方面对如何实施绩效审计、绩效审计对象和范围并无明确规定；另一方面对审计机关职责、权限、审计程序等方面的规定不适用于政府绩效审计。而政府绩效审计发展比较好的国家都颁布了绩效审计相关法律，其国家的《宪法》或其他法律明确赋予审计机关开展政府绩效审计的权限。我国政府绩效审计工作走在前面的深圳市，其成功经验之一是通过深圳市人大制定颁布《深圳经济特区审计监督条例》，在立法层面解决了绩效审计依据问题。因此，全国人大应在借鉴国内外绩效审计开展较好的国家或地区在绩效审计立法方面的成功经验，尽快着手修订《中华人民共和国审计法》。重新修订后颁布的《审计法》应明确授权全国各级审计机关对同级领导及公共部门开展政府绩效审计，并且对政府绩效审计的审计对象、审计范围、审计程序、审计机关的职责、权限及审计结果公告等作出原则性规定。
       （二）尽快制定我国的《政府绩效审计准则》及相关工作规范
       制定完备的法律体系是开展绩效审计的保障，而制定完备的《审计准则》、规范是做好政府绩效审计的前提。美国于1972年制定了美国政府审计准则，并结合绩效审计实践遇到的新情况、新问题不断修订完善。美国联邦、州和市三级政府的审计体制不尽相同，但是政府审计准则是统一的。美国政府审计准则对绩效审计现场作业标准、绩效审计报告进行了规范。美国政府审计准则制定极大地推动各级政府工作的现代化、规范化，有力的推动了政府绩效审计的发展。澳大利亚联邦审计署先后制定了《澳大利亚联邦审计署绩效审计手册》和《绩效审计业务指南》，使绩效审计日益成熟，并走上规范发展模式。我国深圳市政府绩效审计实践成果显著，成功的经验也是开展政府绩效审计有明确审计目标、审计程序和评价标准。因此，我国借鉴国内外成功经验，加紧制定适合我国国情的《政府绩效审计准则》。通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，具体包括计划（项目选择）、实施、报告、评价等。